Il difensore civico
Figura di rilievo nell’ambito della riforma dell’Ordinamento delle autonomi locali, ha manifestato, nel tempo, l’importante ruolo di garante della imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione a tutela dei diritti dei cittadini.
ORIGINE DEL “DIFENSORE CIVICO”
Il Difensore Civico è stato istituito con la legge 8 giugno 1990 n. 142 concernente “l’Ordinamento delle autonomie locali”.
Tale legge, intervenendo sull’ordinamento delle autonomie locali, introduce nuove regole sulla trasparenza amministrativa, riconosce l’autonomia statuaria ai Comuni e alle Province per cui ogni ente, all’interno del proprio statuto, determinerà le forme di partecipazione dei cittadini e di accesso alle informazioni e ai procedimenti amministrativi.
Gli istituti di partecipazione a disposizione dei cittadini sono la partecipazione popolare, l’azione popolare, il diritto d’accesso agli atti amministrativi e l’istituzione del difensore civico.
Quest’ultimo istituto è uno dei possibili strumenti di tutela contro le “storture” della pubblica amministrazione.
Figura sostanzialmente nuova per il nostro ordinamento giuridico, ma non per gli ordinamenti europei, questo organo non è menzionato nella nostra Costituzione (escludendo riferimenti nelle leggi regionali); figure simili sono state previste, invece, nei testi costituzionali di altri paesi, quali la Svezia, la Danimarca e la Finlandia dove è noto come ombudsman che nella lingua svedese, significa “uomo che fa da tramite”, “mediatore”.
In Italia, ufficialmente, è solo con la legge 142/90 che si arriva ad una normativa che, da parte del legislatore, sembrerebbe offrire la possibilità per Comuni e Province di istituire l’ufficio del Difensore Civico, figura discrezionale che svolge un ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento della P.A. provinciale e comunale e segnala, anche di propria iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’amministrazione nei confronti dei cittadini (art. 8).
Purtroppo, ci si trova di fronte ad un istituto “eventuale”, non vi sono infatti obblighi di istituzione, ma il tutto è lasciato alla libera determinazione degli enti locali.
Inoltre, secondo un’interpretazione strettamente letterale della disposizione, la materia sarebbe rigidamente riservata allo statuto che “disciplina l’elezione, le prerogative, i mezzi del Difensore Civico nonché i suoi rapporti con il consiglio comunale e provinciale” (art. 8.2).
ALTRE NORMATIVE SUL “DIFENSORE CIVICO”
Una ulteriore legge che incide sulla posizione del Difensore Civico, anche se non in modo esplicito, è la n. 241/90. Questi rappresenterebbe, ancora una volta, il garante dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione attraverso il controllo sulla corretta applicazione delle regole del procedimento amministrativo.
Quest’ultima normativa tenderebbe a riconoscere al Difensore Civico la tutela anche di quei diritti procedimentali a livello locale, da inserire fra i diritti fondamentali di ogni cittadino.
Particolare rilievo assume tale istituto nella Legge n.127/97 (legge s.d. “Bassanini”).
L’art. 16 affronta in modo esclusivo il tema dei difensori civici regionali e provinciali con esclusione di quelli comunali.
Il primo comma stabilisce che: “a tutela dei cittadini della regione e della provincia i rispettivi difensori esercitano sino all’istituzione del Difensore Civico nazionale, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali e provinciali, con esclusione delle materie della difesa, sicurezza pubblica e giustizia”.
Il comma 2 stabilisce invece l’obbligo, per i Difensori Civici regionali (e delle Province autonome), di inviare ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, entro il 31 marzo di ogni anno una relazione sull’attività svolta.
Ma una delle più importanti innovazioni introdotte con la legge 127 è riferita al sistema dei controlli e snellimenti dell’attività amministrativa.
Con l’art. 17 si introduce sugli atti degli enti locali un controllo eventuale a richiesta di minoranze qualificate. Al Difensore Civico locale viene infatti affidato il compito di controllare le deliberazioni delle giunte e dei consigli quando ne facciano richiesta un certo numero di consiglieri assegnati ai rispettivi enti: ¼ di quelli provinciali, e ¼ o 1/5 di quelli comunali, a seconda che i Comuni superino o meno i quindicimila abitanti. Tali deliberazioni inoltre, per poter essere sottoposte a controllo, devono riguardare appalti e affidamento di forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, nonché assunzioni di personale, piante organiche e loro variazioni.
Si delinea ancora una volta un controllo di legittimità che non toglie al Difensore quella semplice funzione di persuasione non vincolante. Infatti il Difensore Civico, se ritiene che la deliberazione sia illegittima invita l’ente ad eliminare i vizi rinvenuti. Se la maggioranza assoluta dei componenti il Consiglio vota a favore della conferma della delibera, essa acquista efficacia anche senza essere modificata, sempre che l’ente non preferisca farla decadere evitando di riapprovarla.
Un’ulteriore importante innovazione consiste nel riconoscere al Difensore la possibilità di nominare un commissario ad acta qualora l’ente ritardi o ometta atti obbligatori per legge.
In questo modo si conferisce però al Difensore Civico un vero e proprio potere sostitutivo nei confronti di un’amministrazione inadempiente (sia pure comunale o provinciale), che lo configura come organo di amministrazione attiva, e dunque centro di imputazione degli atti compiuti in via sostitutiva, nonché responsabile dei medesimi. Si rischia così di snaturarne la figura di organo super partes, quale tramite tra cittadini ed amministrazione.
LE FUNZIONI DEL DIFENSORE CIVICO
Il D.C. è un organo che viene eletto dal Consiglio (Comunale, Provinciale, Regionale) ed esercita la propria funzione in piena autonomia e indipendenza rispetto agli altri organi dell’amministrazione.
Egli assicura la tutela non giurisdizionale dei diritti e degli interessi dei cittadini sia singolarmente intesi che associati in relazione a fatti, provvedimenti, atti, comportamenti omessi o ritardati.
Infatti su richiesta dei singoli cittadini o delle associazioni può intervenire per garantire il pieno esercizio di accesso e partecipazione al procedimento amministrativo, per stimolare l’amministrazione ad assumere iniziative nell’interesse dei cittadini, nonché accertare che i procedimenti amministrativi abbiano regolare corso e che i provvedimenti siano correttamente e tempestivamente attuati.
Come evidenziato nell’art. 8 della Legge 142, cit., rileva disfunzioni, ritardi, negligenze, abusi comportamenti omissivi illeciti o illegittimi.
Importante è anche la funzione di controllo finalizzata a verificare che l’azione amministrativa della pubblica amministrazione o delle aziende e società partecipate non si discostino dai parametri di legalità, imparzialità ed economicità.
A seguito dell’istanza inoltrata da un cittadino, il D.C. verifica il quesito sotto il profilo tecnico e, una volta accertata la propria competenza, procede a interessare l’ufficio dell’amministrazione competente al fine di eliminare l’eventuale disfunzione, ritardo o abuso; segnala in presenza di gravi inadempienza, il caso agli organi competenti assicurando agli interessati una risposta ad ogni richiesta di intervento e provvede a comunicare agli interessati la eventuale non ammissibilità delle richieste pervenute. Sospende ogni intervento in caso di azione giudiziale non potendo interferire con l’attività degli organi di giustizia.